Réforme de la législation du crédit et des procédures de traitement du surendettement

Le texte qui suit est une contribution à la réflexion en vue de lutter contre le surendettement. Les considérations liminaires soulignent deux points :

1. Le surendettement est une maladie sociale grave

2. Ce phénomène complexe - à composantes à la fois macro et microéconomique, psychique, financière, sociale - est relativement mal connu, et cette méconnaissance contribue activement à son développement.

Le lecteur pressé pourra se reporter directement aux propositions d'action, dont les plus importantes nous semblent les suivantes :

1. Faire la lumière sur les processus fins par lesquels une personne devient surendettée et par lesquels elle pourrait éviter cela ou en sortir

2. Développer massivement l'éducation financière des personnes et des ménages fragiles, en recourant à des méthodes pédagogiques novatrices et aux nouvelles techniques de communication

3. Obliger les banques et établissements de crédit à adopter des pratiques respectueuses de l'intérêt de leurs clients fragiles, et à prendre en charge, au moins en partie, le coût de la prévention et du traitement du surendettement.

1. Considérations sur le crédit à la consommation et sur le surendettement

Le crédit, et notamment le crédit à la consommation, est un outil économique utile

il permet de financer l'investissement et l'achat de biens de consommation, et de faire face aux imprévus de trésorerie
il est une manifestation de confiance
- de l'emprunteur envers lui-même et envers l'avenir
- du prêteur envers l'emprunteur
il concourt à la production de richesse pour l'individu et pour la société.

La qualité d'un crédit se mesure aux critères suivants :

la transaction contractuelle entre le prêteur et l'emprunteur est claire et équilibrée
le prêteur a vérifié que l'emprunteur a des capacités raisonnables de rembourser, et que le remboursement prévu au contrat déliera les deux contractants dans des conditions mutuellement satisfaisantes
le crédit finance un objet ou un projet utile au développement harmonieux de l'emprunteur (en lui permettant d'accéder à une vie meilleure), et utile à la société (notamment en contribuant au maintien ou au renforcement du lien social, et en favorisant une consommation utile et durable)

Le surendettement est un désordre grave (1)

C'est un dérèglement, une sorte de maladie qui concerne à la fois des individus et la société

- les personnes ou les familles surendettées sont gravement perturbées :

elles sont placées dans le statut d'exclusion bancaire, qui est une forme en même temps qu'une cause de l'exclusion sociale
elles sont menacées de perdre leurs biens (logement, meubles etc.)
elles peuvent être gravement perturbées psychiquement (les difficultés financières sérieuses sont souvent cause de maladies psychosomatiques et notamment de dépressions)
même si elles bénéficient de la protection de la loi (plan de surendettement BDF), les personnes surendettées sont enserrées pendant plusieurs années dans un carcan budgétaire et financier gravement contraignant.

- le surendettement est à la fois une " maladie " sociale et le symptôme d'un dérèglement du social

maladie, au sens où le surendettement manifeste et accélère l'exclusion sociale, phénomène qui met potentiellement en danger le lien social
symptôme, au sens où il révèle les dysfonctionnements pathogènes de la société publicitaire de consommation
une comparaison du surendettement avec l'alcoolisme pourrait s'avérer pleine d'enseignement. A dose modérée, l'alcool est un produit utile (c'est une nourriture), agréable à consommer, il favorise le lien social, il concourt à la richesse économique etc. Consommé sans modération, il produit l'ivresse et ses graves dérèglements (de la santé - jusqu'à la mort - de la famille, les accidents de la route etc.).
dans le même sens, le recours effréné au crédit à la consommation peut être analysé comme une addiction, dont la prévention et le traitement pourraient utilement s'inspirer des politiques gouvernementales de lutte contre l'alcoolisme et/ou contre la drogue
La crise des subprimes à l'origine de la gigantesque crise financière actuelle résulte d'une distribution incontrôlée de crédit immobilier.

Le surendettement est le produit d'une perversion du crédit

Concourent à cette perversion :

la culture dominante de l'hyper consommation dans les pays développés (qui engendre notamment la crise écologique planétaire)
l'offre publicitaire massive et trompeuse faite par une forte majorité des établissements de crédit
la brutalité des méthodes de vente du crédit à la consommation et l'insuffisance d'information sur les produits de crédit proposés
la vérification insuffisante ou inexistante, par ces établissements de crédit, de la capacité de remboursement de l'emprunteur
la fragilité croissante d'une classe pauvre touchée par le chômage et la crise du pouvoir d'achat
l'irresponsabilité de nombreux individus qui veulent consommer et jouir dans l'instant présent grâce au crédit, et font la politique de l'autruche quant à l'obligation de rembourser demain
la tentation des pouvoirs publics de favoriser le crédit à la consommation comme facteur de croissance et donc d'emploi, sans prendre suffisamment en considération la dimension qualitative de cette consommation, ni les réels dangers auxquels on expose les catégories sociales fragiles en renforçant auprès d'elles les offres de crédit à la consommation

Les pratiques de distribution du crédit renouvelables posent question

Il semble que, pour une grande part, les établissements de crédit attribuent du crédit renouvelable à leurs clients en leur " forçant la main ", et sans leur donner les informations élémentaires sur son coût, ni sur ses modalités de remboursement. Il y a lieu d'interroger cette pratique, pour la vente de crédit renouvelable comme pour celle d'autres produits bancaires, au regard du concept de vente forcée, ou celle d'abus de confiance (2)
Par ailleurs, il semble que le modèle économique majoritairement mis en oeuvre pour le crédit renouvelable repose sur le principe d'une absence de vérification, jugée trop coûteuse, de la capacité de remboursement, et sur la facturation aux " bons " emprunteurs (ceux qui remboursent) du coût des créances non remboursées par les débiteurs défaillants. Est-il acceptable que les établissements de crédit facturent aux " bons " clients le prix du non remboursement des mauvaises créances résultant de leur choix de ne pas contrôler de manière suffisante la capacité de remboursement des demandeurs de crédit ?

L'information incontestable sur les pratiques de crédit et sur le surendettement est insuffisante

Cette insuffisance (à la fois dans l'appareillage statistique et dans l'analyse des processus) rend tout débat contradictoire difficile voire confus et donc lui-même perverti (3).
Un débat sérieux sur le crédit et le surendettement est rendu difficile par une confusion savamment entretenue entre plusieurs idées dont chacune mériterait pour le moins un débat approfondi

le crédit à la consommation doit être poussé pour diminuer le chômage
les classes pauvres doivent pouvoir accéder au crédit à la consommation beaucoup plus qu'actuellement
les établissements de crédit sont porteurs de l'intérêt général lorsqu'ils plaident pour une extension et une intensification du crédit à la consommation

- Lutter contre le surendettement nécessite de bien en connaître le processus Il semble difficile de vouloir " guérir " la société de cette maladie qu'est le surendettement si on n'en connait pas les mécanismes intimes. La différence entre l'efficacité actuelle de la médecine et son inefficacité au temps des " Diafoirus " du siècle de Molière s'explique pour l'essentiel de la manière suivante : les équipes de chercheurs ont aujourd'hui acquis un savoir scientifique sur les modalités d'apparition de nombreuses maladies, sur les mécanismes internes de leur progression, sur la nature des médicaments nécessaires, sur les effets de ces médicaments et sur les modalités de leur administration.

- La prévention et le traitement du surendettement sont au coeur d'une nécessaire mutation économique La crise écologique, financière et économique rendent obligatoire une transformation profonde des modes de consommation, et probablement des modalités de son financement par le crédit. Les Français sont en effet confrontés à la question : comment vivre aussi bien, ou même mieux, avec des revenus nominaux en baisse et/ou plus précaires ? Parmi les réponses figureront certainement les suivantes : consommer plus intelligemment ; gérer mieux le budget familial (et donc apprendre à le gérer) ; utiliser de manière plus sélective les produits et services bancaires ; bénéficier de produits et services bancaires plus respectueux des vrais besoins et de l'intérêt des personnes et des familles.

- Les emprunteurs surendettés sont d'abord des citoyens Les personnes surendettées ne doivent pas être réduites au seul statut de consommateurs qui achètent, paient, empruntent, consomment, remboursent ou ne remboursent pas etc.
Ce sont aussi et d'abord des citoyens qui appartiennent à une communauté nationale, et que l'Etat doit protéger des dangers et des souffrances qu'ils encourent, tant du fait des excès du système de distribution du crédit que de leur propre irresponsabilité éventuelle.

2. Que faire ?

Certaines suggestions ci-dessous sont susceptibles d'être prises en compte dans le cadre de la loi en préparation sur le crédit et le traitement du surendettement. D'autres sont plus globales et relèvent plus d'une approche à moyen terme.

- Convaincre les dirigeants en charge de la conduite de la politique économique du pays de favoriser fortement le nécessaire virage d'une société de consommation aveugle et gaspilleuse vers une société de consommation plus frugale, plus qualitative, plus durable et au final plus joyeuse. Quand on parle de crédit à la consommation, on ne peut faire l'impasse sur la question : quelle consommation ?

- Convaincre les deux parties face à face (en gros les banques et ceux qui les soutiennent d'un côté, et les surendettés et ceux qui les soutiennent de l'autre) que c'est leur intérêt commun de soigner sérieusement la maladie du surendettement, et qu'il y a urgence à le faire, plutôt que continuer la guerre sur le terrain et dans les enceintes " diplomatiques " (les lieux de débats sur le surendettement)

- Faire la clarté sur le phénomène global de surendettement :

à travers des statistiques riches, fiables et récentes permettant des analyses fines
à travers des études socio-économiques sur les jeux d'acteurs (ex. les banques et établissement financiers ; la Banque de France et les Commissions de surendettement ; l'appareil judiciaire ; les structures spécialisées de recouvrement et leurs méthodes parfois " harcelantes " etc.) : quelles sont leurs stratégies ? Que font-ils et comment font-ils concrètement ? Pourquoi ? Quels sont les principaux effets de ces stratégies d'acteurs ?
à travers des études socio-psychiques
- sur le vécu des personnes surendettées sur ce qui est spécifique au surendettement, à savoir qu'il porte sur des échanges d'argent, sur du crédit c'est-à-dire sur de la confiance, mais aussi sur l'acte d'achat (dont il conviendrait d'analyser les pathologies, et notamment le phénomène d'addiction, puisque la surconsommation est une forme sociale d'addiction), et sur la perception des offreurs - ou pourvoyeurs - de crédit
à travers la mise en place d'une Commission d'enquête parlementaire

Plusieurs arguments justifient que soit envisagée la mise en place d'une telle Commission

- les enjeux liés au surendettement sont importants : le nombre des familles actuellement concernées ; celui des familles potentiellement touchées dans les trois ou quatre prochaines années ; la souffrance et les dangers liés à ces situations de surendettement ou de malendettement ; l'influence du surendettement sur l'exclusion sociale " dure " ; la place centrale du crédit et de la gestion budgétaire des ménages les plus fragiles dans la gestion de la crise économique actuelle etc.

- il existe des solutions efficaces pour diminuer l'ampleur et les effets du surendettement, et le travail parlementaire peut contribuer à les identifier et à les promouvoir

- si depuis près de 20 ans le Parlement s'est investi, par des lois successives, dans la protection des citoyens contre les dangers du surendettement, c'est parce qu'il a bien perçu que l'enjeu central du surendettement était celui du lien social.

Le but de ces études n'est pas de démasquer de supposés coupables : il est normal que chacun joue son jeu, fût-il préjudiciable à certains autres acteurs. Le but serait de décrire et comprendre comment les choses se passent effectivement, de manière non discutable, et de mettre en lumière des solutions novatrices permettant à chacun de gagner au jeu tout en abandonnant certaines pratiques trop destructrices pour les autres acteurs.

- Amener le système bancaire à avoir des pratiques plus responsables en matière de crédit à la consommation et pour cela :

Mettre en place un fichier positif des crédits aux particuliers. Cet instrument est indispensable pour favoriser la distribution d'un crédit plus sain : il interdit aux demandeurs de crédit de faire aux établissements de crédit des déclarations mensongères sur leurs engagements en cours, et il donne aux banques et aux établissements financiers les moyens de ne plus accorder de crédits à l'aveugle, au delà des capacités de remboursements d'un candidat emprunteur
Définir avec précision, si nécessaire par voie législative, ce que serait le concept d' " incitation à l'abus de crédit ", ou de " distribution abusive de crédit ". Cet acte devrait être caractérisé comme un délit.
Appliquer aux établissements de crédit le principe " pollueur payeur "
- la loi pourrait réputer non exigibles les intérêts (voire les intérêts et le capital) des crédits à la consommation qui, en l'absence d'un accident de la vie, ont précipité l'emprunteur dans le surendettement
- obliger les établissements de crédit à financer les associations d'aide aux personnes surendettées et aux dispositifs à créer de prévention du surendettement par l'éducation financière du public, au prorata du nombre des personnes entrant chaque année dans la catégorie des personnes surendettées
Mettre la publicité pour le crédit à la consommation au service de l'éducation financière de sa cible sur le modèle : " L'abus d'alcool est dangereux pour la santé ", ou encore sur celui des mises en garde inscrites sur les paquets de cigarettes. Compléter ces mesures par des campagnes spécifiques de publicité pour mettre le public en garde contre les dangers du surendettement
Convaincre les banques de conduire à l'égard de leurs agents commerciaux une politique de recommandation et de répression vigoureuse contre les pratiques d'incitation à l'abus de crédit et, d'une manière plus générale, d'incitation à la vente de produits inutiles (4), à travers notamment :
- des recommandations formelles claires
- des contrôles et des audits
- des sanctions financières (au moins symboliques) aux contrevenants
- des dispositifs de rémunération très ciblés : pour les agents commerciaux travaillant dans les agences bancaires, la part variable de la rémunération liée à l'atteinte des objectifs commerciaux devrait en particulier exclure formellement la prise en compte des " commissions d'intervention " et autres facturations bancaires liées aux comptes débiteur
Inciter les banques et les établissements de crédit spécialisés, si nécessaire par la loi, à publier chaque année, dans leur rapport annuel d'assemblée générale, les actions spécifiques qu'ils ont conduites et les résultats qu'ils ont obtenus en matière d'inclusion financière et en particulier de lutte contre le surendettement
Créer un Observatoire du surendettement (ou, plus largement, un Observatoire des pratiques bancaires envers les particuliers) qui aurait, dans son champ propre, une indépendance politique et des moyens institutionnels comparables, toutes proportions gardées, à ceux de la Cour des Comptes dans celui des finances publiques. Ce " gendarme des pratiques du crédit aux particuliers - ou des pratiques bancaires envers les particuliers " aurait pour mission de réaliser et de publier des statistiques, des analyses, des monographies, des notes de synthèse sur le surendettement. Il pourrait adresser, confidentiellement dans un premier temps, des rapports spécifiques de " remontrance " à telle ou telle institution financière qui conduirait des politiques inciviles de crédit aux particuliers
Explorer comment faire appliquer la loi selon laquelle l'établissement prêteur a l'obligation de vérifier la capacité de remboursement d'un demandeur avant de lui accorder un crédit : quelles sont les ressources du droit et de l'action judiciaire lorsqu'il peut être prouvé que l'établissement prêteur n'a pas satisfait à cette obligation légale, et que cette négligence est cause de la situation de surendettement de l'emprunteur ou, pire, lorsque l'emprunteur était déjà surendetté au moment de l'attribution d'un nouveau prêt ?

- Développer massivement l'éducation financière et budgétaire du public, à travers des programmes ambitieux et novateurs s'appuyant sur la recherche pédagogique la plus récente.

Ces programmes devraient aider les ménages :

à apprendre à mieux gérer leur budget, à faire plus avec moins
à devenir plus compétents et plus vigilants dans leur relation avec leur banque
à apprendre à recourir au crédit de manière prudente et avisée
à prendre le virage indispensable d'une consommation plus frugale et plus responsable, centrée sur les besoins les plus essentiels et les plus respectueux de l'environnement.

Cette éducation financière du public devrait faire collaborer

une structure nationale à forte compétence technique, qui produirait et diffuserait des " outils de formation " et impulserait la stratégie générale
des fondations abondées par les banques, avec une mission principale de financement et une autre, éventuelle, de travail de terrain
des associations spécialisées dans la lutte contre l' " illettrisme de l'argent "
des institutions publiques ou semi publiques de travail social

Cette éducation financière devrait bénéficier de financements publics mais également de financements durables en provenance du système bancaire.

Elle devrait être relayée par des émissions de télévision destinée au grand public et diffusée aux heures de grande écoute.

Article Février 2009

(1) On fait ici référence non seulement au surendettement au sens administratif du terme (environ 712 000 personnes ou familles surendettées en janvier 2009), mais également au malendettement (qui concerne environ trois fois plus de personnes ou familles)

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(2) Il convient de rappeler que le travail de la banque, comme celui de la médecine, repose sur la confiance. La vérité sociologique de la France profonde est celle de clients bancaires modestes, dont beaucoup sont âgés et/ou quasi " illettrés " de l'argent et des produits bancaires, et qui font naturellement et parfois aveuglément confiance à leur banquier...!

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(3) Il ne semble pas y avoir sur le surendettement de discours incontestable faisant autorité, qui résulterait d'études approfondies et indépendantes. Exemples : 1/ les établissements de crédit justifient leur opposition au fichier positif par le danger de banalisation et de " vol " des données marketing qu'ils y auraient stockées, alors que l'exemple du fichier positif belge semble indiquer que ces données sont correctement protégées 2/ Les banques contestent encore les conditions gravement critiquables de vente du crédit renouvelable sur le lieu de vente, et le Médiateur de la République est obligé de déclarer publiquement : " Je ne supporte plus les banques qui disent : je ne savais pas " (colloque " Crédit, consommation, croissance et urgence sociale " du 10 février 2009) 3/S'appuyant sur les statistiques, les politiques en charge du surendettement et la communauté bancaire soulignent volontiers que le surendettement est de plus en plus passif, c'est-à-dire qu'il résulte de plus en plus des accidents de la vie et de moins en moins d'un excès de recours au crédit. Face à cette assertion, on pourrait interroger la manière dont sont saisies les informations de base qui entrent dans ces statistiques, mais également faire remarquer que toutes les familles victimes d'un accident de la vie ne basculent pas automatiquement dans le surendettement, et que celles qui le font ont en commun de ne pas avoir constitué d'épargne de précaution et d'être allées, souvent avec l'accord tacite du prêteur, jusqu'à l'extrême limite de leurs capacités de remboursement en ignorant toute hypothèse d'accident de la vie...

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(4) L'abus de crédit n'est que la partie la plus visible d'une pratique plus large consistant, pour certaines banques, à inciter leurs clients, en particulier ceux qui n'ont pas un grand esprit critique et leur font confiance, à acheter toutes sortes d'autres produits et services bancaires payants, même lorsqu'ils n'en ont pas - ou pas vraiment -besoin. Les relevés de compte bancaires mensuels des personnes surendettées sont fréquemment émaillés de telles " petites " facturations mensuelles qui contribuent à déséquilibrer le budget et à caractériser la situation de surendettement. Ces pratiques sont gravement critiquables.

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